习近平总书记强调指出，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”，领导干部要“自觉当依法治国的推动者、守护者”。在依法治国的基本治国方略确定之后，干部就是决定因素。然而，现实当中，相当一部分领导干部对依法治国仍然持一种“原则上认同、工作上排斥、生活上漠视”“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的态度。很多领导干部对依法治国只是一种抽象的承认、口头的认可，具体工作中还是搞人治，常常把领导的面子、人情、关系、上级命令和个人政绩置于宪法法律之上。究其原因，大致可以归结为以下四个方面。

传统观念根深蒂固

法治的基本要义就是“有权不得任性”“法无授权不可为”，要求国家公权力行使者在法治之下而不是法治之外更不是法治之上想问题、作决策、办事情，要求“法律面前人人平等”，要求没有凌驾于社会公共行为准则之上的特殊公民。故此，依法治国首先要求领导干部尤其是高级领导干部摒弃“权大于法”“官大于法”“信权不信法”的人治观念。长期以来，在一些领导干部的心目当中，“国法”就是“官法”“王法”，法律只不过是治理、管束百姓的“工具”，而自己“大权在握”“真理在手”，享有凌驾于法律之上的“刑不上大夫”的特权。于是，他们把突破法律规则、搞“法外开恩”视为家常便饭，把自己当作是高人一等、可以凌驾于社会公共行为准则之上的特殊公民和“人上人”，把享受“法外特权”当作特殊身份、权势和地位的象征。对群众合法合理的要求，他们往往不是依法支持而是消极回避，甚至压制打压，使得部分群众对法治丧失信心。

近些年来，从“政府定价就是政府说啥就是啥”“跟政府作对就是恶”的骄横，到“我上面有人，我怕谁”的狂妄;从“受贿是为了经济发展”“贪污是为了更好地工作”的辩解，到“你反对党，你反对我”的虚张声势;从“什么法不法，老子就是法”的目空一切，到“国家规定是狗屁”的肆无忌惮：诸多此类的“雷人官话”，充分暴露了个别领导干部法治意识和法治思维的严重缺失。这不仅损害相关当事人的合法权益、丑化了领导干部的公众形象，而且严重影响了人民群众对依法治国的信心，必须引起高度重视。

认识困惑有待厘清

经过改革开放三十多年来的努力，各级领导干部依法办事的知识与能力有了相当大的提升。但是，一些基层领导干部关于依法治国还有很多的思想包袱亟须卸载，还存在相当多的理论困惑与认识误区亟须澄清。

依法办事与执行上级命令的关系。实践中，完成上级交办的各项任务和考核指标是推动各方面工作最重要的指挥棒，法律法规还远未成为干部们的行动指南。上级指令与法律规定“两张皮”、各执一词、发生冲突的情形时常发生，而上级领导的指示和意图，即使与法律法规相矛盾，通常也会被遵照执行。上级命令变化快、任务紧急常常导致常规的依法办事难以实现。很多干部是依靠实践经验来判断和抉择，而不是根据法律规定。不难理解，现实当中就有了这样的说法：“依法行政就无法行政”，“依法办事就无法办事”，“不懂法不行，太懂法也不行”。

依法治国与经济发展的关系。在很多领导干部看来，依法治国与经济发展关系难以理顺，经济建设与依法办事根本就做不到“两手抓”“两手硬”。在各项经济指标考核和排名的压力之下，一些领导干部常常以“短平快”的行政命令方式开展工作。为了快速推进重大项目的招商引资，他们往往采取滥用财政补贴、违法给予税收优惠、招投标弄虚作假等特事特办、违反法律规定的做法，从而出现大量土地未批先用、野蛮拆迁、绕开环评、以文代法的问题。很多领导干部认为经济建设是硬指标，依法治国是务虚的，甚至把发展经济与依法办事对立起来：认为“经济要上，法律就要让”，要实现赶超发展，就要敢干敢突破，就不能讲依法办事。对于长期以来习惯于依靠行政命令方式管理经济、习惯于用超越法律法规的手段和政策来抓企业、上项目的领导干部而言，运用法治手段推动经济发展确实是个难题。

依法治国与深化改革的关系。法治旨在对一种稳定、成熟的社会关系进行确定性、权威性和可预期的调整。换言之，法治的特点是“定”，是要把某种社会关系用法的形式“确定”下来。改革，本意却是“改变”“打破”和“革除”，是对既有制度和现实状态的一种“变”。显然，依法治国与深化改革之间必然存在着“定”与“变”之间的紧张关系。对此，不少领导干部也心存困惑。

外部环境不容乐观

领导干部依法办事需要良好的制度激励与外部保障机制。现实当中一个非常突出的问题是，领导干部的问责机制不够规范、科学，难以做到依法依规问责。在诸多“一票否决”的问责压力倒逼之下，基层工作缺乏依法办事的氛围。很大程度上，基层工作的目的主要是“不出事”。万一出了事，就要不计后果、不计代价地“搞定”和“摆平”。甚至于一些同志形成了这样的认识：依法治国与社会稳定是一组悖论，要稳定就不能讲法治，讲法治就难以稳定。我们看到，当一些地方发生安全生产事故、公共卫生事件，或者大规模群体性事件，或者遭遇负面新闻时，上级很多时候不问是非曲直、不分青红皂白就火速撤换干部，以此平息舆论漩涡、迅速息事宁人。这种做法纵能短期内平息民愤，但长远看不利于法治权威的树立。基层干部为了不惹事、少麻烦、避免矛盾激化，很多时候根本就做不到严格执法和公正司法。

在网络时代，新闻媒体具有强大的塑造舆论氛围和改造民众心态的“话语权”。执法和司法行为的社会效果通常以媒体舆论的形式反映出来。从媒体监督与法治建设的关系来看，媒体评论所代表的社会效果是影响当前法治建设的双刃剑。一方面，公众可以借助舆论的强大力量推动社会公平正义的实现;另一方面，个案的网上传播常常会引发民意与公权力的直接对峙，诱发法律效果与社会效果之间的巨大张力。实践当中，有些事情的处理法律效果很好但社会效果不佳，有的社会效果很好但法律效果不佳。如果过度关注社会效果，就极容易为了迎合舆论情势而突破法律底线。

能力储备相对薄弱

党的十八大以来，学会用法治思维与法治方式做好工作成为对各级领导干部的一场“大考”。然而，很多领导干部对这场“大考”的思想准备、知识储备和能力培训都严重不足。如习近平总书记所指出的，“各级领导干部或多或少都学过一些法律知识，但同全面推进依法治国的要求相比，还很不够，必须加强学习，打牢依法办事的理论基础和知识基础”。

现实当中，一些领导干部在运用法治思维与法治方式解决问题方面还或多或少存在一定的“本领恐慌”。有目共睹的是，长期以来，在我国实现改革开放与现代化的进程中，经济建设一直是党的中心工作，工业强国、科技强国一直是社会发展的主题，因此对领导干部的考核也主要是以各项经济指标为依据。这就使得党政领导干部队伍中，拥有工程技术、经济管理知识的干部大有人在，而法律专业背景的人数却不多。就此，党的十八届四中全会专门提出“把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来”，“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容”。

领导干部依法办事能力的提升，需要一个长期积累和不断培育的过程。而领导干部，尤其是政法系统领导干部的法律知识匮乏、法治能力训练缺失，必然导致依法治国难以落实到位。譬如，今年立法法修改之后，全国233个设区的市获得地方立法权。然而，我们发现一些设区的市人大常委会根本就没有设法工委，也没有配备专门的地方立法工作人员。这势必构成对我国地方立法发展的严重制约。另外，在深入推进依法行政、加快建设法治政府的要求之下，地方政府法制机构亟须增强。一些区县政府法制办作用虚置、流于形式，甚至没有配备专职法律专业人员，难以开展常规的政府法制工作。