竹立家：三中全会的全新亮点是推动国家治理现代化

核心提示：十八届三中全会提出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。报告人指出要全面深化改革，推动国家治理的现代化，以政府的有效限权、放权和分权为核心的政府职能转变具有统筹改革全局，实现改革总体目标的重大意义，是未来推动深化改革的重中之重。整部报告紧密结合十八届三中全会精神进行深入解读，内容丰富详实，对实际工作有很大的帮助。

大家下午好！我题目是三中全会后的中国改革走向，主要根据三个文件，习近平同志的讲话、十八届三中全会的公告和决定，跟大家讲讲三中全会的重点内容和重点取向。

一、全面深化改革的关键

大家比较清楚，三中全会是一个内容非常丰富的决定，总的来说，我想从两个方面来简单地解读一下，第一个，我想讲讲全面深化改革，全面深化改革关键在于全面、细化和有时间表。我们这次会议与以往的一些会议不一样的地方就在于，过去的三中全会基本上围绕经济改革的发展和完善来形成我们的决议，这一次重点是全面，继承十八大报告的精神，从五位一体的改革，经济、政治、文化、社会、生态五个方面来系统地论述未来十年中国改革的一些基本内容，理解三中全会首先一个概念是从全面这个词来理解，如果说以往的三中全会在制度方面的改革比较单一，侧重于经济体制改革的话，这一次三中全会的特点就是全面，要通过制度联动，来深化我们的改革。

第一个特点是全面，我们知道，中国现在与改革开放初期相比已经发生了翻天覆地的变化，经济发展繁荣的程度非常高。改革开放初期，我们社会的主要矛盾和主要问题是社会的普遍贫困问题，因此改革开放以来，我们始终强调以经济建为中心，现在我们的问题已经发生了变化或者说我们的主要矛盾、主要问题发生了变化，我们下一步改革所面临的问题，就是社会的普遍不公正问题，这是一个深水区，矛盾和问题更复杂，改革的任务更艰巨，所以在这种情况下，十八届三中全会形成了一个全面改革的文件，这个文件核心是要通过制度联动，通过经济、政治、文化、社会、生态制度联动，来深化我们的改革。所以说，我们要非常清楚，我们已经到了全面深化改革的阶段，我们这个决定，基本上是根据这个思路来形成的。

第二个特点是深化、细化、具体化。决定划分为十五大领域，60个方面，所以说这次全面深化改革的一个重要特点，就是细化和具体化，过去的决定没有这么具体，而这次几乎涉及到中国社会生活、经济生活、政治生活等方方面面。

第三个特点是时间表，我们不但制定出了改革的蓝图，更重要的是还形成了改革的时间表，确定到2020年改革要取得决定性成果，这就需要我们的勇气、智慧和决心。能不能完成，还有七、八年时间，我们的中央领导敢提出这个时间表，是需要勇气和决心的。

所以说我们要认识这个决定的内容，我个人认为，第一个要点就是全面，很重要，第二个深化也很重要，其核心意义就是制度，要从制度层面来推动改革，通过制度联动来实现到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型。这是第一个要点。

二、十八届三中全会的全新之处

我主要讲第二个要点，事实上，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理的现代化，这是一个和以往相比全新的提法。改革开放初期，我们一直说四个现代化，主要是对物质发展方面来强调改革的终极目标，这一次，我们提出国家治理的现代化，主要是从制度层面，来提出现代化的终极目标，因此，这次任务更为艰巨，更为复杂，制度推动的过程，可以想象更为艰难。国家治理现代化可能是我们这三个文件，习近平讲话、公告和决定的核心意义，我们理解清楚了国家治理现代化的概念，下一步，这60个具体领域的改革，就有了目标，就有了方向。

（一）国家治理现代化的核心意义

什么叫国家治理现代化呢？国家治理的现代化，它的核心意义就是权力治理，十八大以来，一直在搞政府职能转变，八十年代就在提政府职能转变，二十多年过去了，我们还在提政府职能转变，这次提和过去有很大的不同，这次我们讲政府职能转变主要是从国家治理现代化这个层面来强调的，我们的目的更明确，我们的思路更清晰，我们的办法更得当。

1、政府的限权、放权和分权

政府职能转变是国家治理现代化的核心领域，它主要包括两个方面，一个方面就是政府的限权、放权和分权。第一点，政府的限权就是我们要建立一个有限政府，过去政府对于市场也好，对于社会也好，干预过多，我们是一个全能型政府，政府是对市场和社会的管理是全覆盖的，这一次明确提出我们要实现国家治理的现代化，它的中心意思就是转变政府职能，限制政府权力。所以说我们审批制度改革，国务院在半年时间内取消了好多，有200多项，以后还要取消，这是我们的一个方向，政府该管的要管好，政府不该管的不要管，管不好的也尽量下放，所以政府职能转变，国家治理现代化的一个中心内容，第一条就是限权。我们能不能在未来的改革过程中，对政府权力形成有效限制，不使政府错位、缺位和越位，是我们改革的一个中心议题。

第二点，政府职能转变就是放权，下放权力，十八大以来我们一直在做。什么叫下放权力呢？主要的内容就是处理好两种关系，一种就是处理好中央与地方的关系，中央给地方放权，地方有能力承接这个权力。第二个，就是地方政府要处理好地方政府间的关系，权力下放到哪一级，都要认真研究。所以我们放权的时候，就涉及到中央与地方关系，下一步，我们要研究地方政府的职能转变，中央政府给你下放权力，比如市场监管权力，公共管理方面的权力，公共服务方面的权力，你干不好，干不了，是不行的。所以我们放权的核心就涉及到中央与地方的关系，同时也涉及到地方间的权力关系。放权有两个标准，一个标准就是要是财权和事权相统一。第二个标准，必须权责一致，权力和责任要一致，权放到哪一级，哪一级就要负主要责任，责任明确，这是未来我们中国改革的重要内容。放权，处理好中央与地方关系，这是我们完成国家现代治理的重要一点。

第三点，也很重要，分权，分权就是权力转移，权力向社会组织的转移。我们过去经常讲，要处理好政府与市场的关系，政府与社会的关系，分权就是要处理好政府与社会的关系。政府向社会转移权力的时候，社会必须有能力承接。现在社会组织发育不健全，社会组织的运作空间很小，这是我们下一步分权，权力转移的主要地方。未来中国改革必须加快社会组织发展的思路，使社会组织有能力来承接政府所转移的职能。所以我们说政府转变职能，第一个核心要义就是要使政府限权、放权和分权。

2、逐步形成政府、市场和社会三者共治的局面

第二个核心要义，在转变政府职能的过程中间，要逐步形成政府、市场和社会三者共治的局面，形成社会治理主体的多元化。过去我们社会治理的主体只有一个政府，全能型政府，中国未来的改革要使人民群众真正享受到高质量的，良好的公共服务，光靠政府一家是不够的，我们必须发挥治理主体的多元化，特别是要调动市场和社会的积极性，形成政府、市场、社会共治的国家治理现代化局面。

我们在讲治理的时候，政府是主体，但是未来的发展中我们要形成多元化的治理体系，为什么这样讲？一个很重要的原因，中国社会现在处于重大转型期，转型期就意味着中国社会进入风险社会，我们所面临的问题前所未有的复杂，我们所需要解决的问题前所未有的艰巨。为什么说中国进入风险社会呢？主要有四大标志，我们的改革必须关注和研究现实这四大标志，因为我们改革的思路是来源于现实的，认识中国进入风险社会的四大标志，对于我们下一步安排好改革的工作至关重要。中国进入风险社会有四大标志，第一个就是政府作为社会治理的中心，威信在下降，政府的公信力在下降，这是一个事实。一旦政府的威信，政府的公信力在下降，政府的社会控制能力和社会治理能力都在下降。因此，我们说中国进入风险社会，这是一个根本性的标志，这一次三中全会我们提出国家治理能力的现代化，它的一个重要内涵就在于提高政府的公信力，通过政府职能转变，通过反对权力腐败，使我们政府的公信力大幅度提高，政府的公信力提高了，我们的控制能力和治理能力也会相对提高。第二个标志，现在我们国家出现了一些部门，一些地方公共机构有组织的不负责任现象，把国家利益部门化，部门利益个人化的现象比较严重，再加上现在一些腐败现象层出不穷，所以公共机构的责任能力在下降。如果公共机构的监管能力下降，社会矛盾、社会冲突就会大幅度增加，都有可能把我们带入风险社会。

第三个标志，现在我们出现了理论的不在状态和现实的不在场状况。大家都比较清楚，任何国家要发展必须有一整套能指导现实发展和未来发展的理论体系，但是我们社会主义国家，在社会主义建设时期的理论可以说不是很完善，资本主义体系是很成熟的了，有几百年了，我们的理论体系相对来说不是很成熟，因为我们社会主义发展的时间比较短，再加上我们理论研究的方式方法存在一定的问题。社会主义发展，理论的发展是非常重要的，小平同志讲，改革开放，开放比改革更重要，只有开放了才能改革，解放思想就是开放，解放观念、实事求是、团结一致向前看，前两句话很重要，解放思想，正因为我们解放了思想，我们才能形成改革开放之后现在这样的大好局面，才能使中国经济、社会主义经济飞速发展，如果我们不解放思想，我们过去就认为市场是资本主义的，社会主义不能搞市场，小平同志认识到贫穷不是社会主义，他认识到市场是人类文明发展的成果，不但资本主义可以有市场，社会主义也可以有市场，因此我们打破了思想的进步，观念进步，我们才把市场作为社会主义体制的主要因素引进来，引进以后我们就取得了改革开放的巨大成果，这就是思想解放的威力。我认为，核心还是继续解放思想，如果说我们不解放思想，我们不认真研究中国社会主义的现实，不认真研究人类文明发展的成果，我们很难把人类文明发展的有益因素纳入社会主义体制，我们就很难使社会主义改革继续深化，这点很重要。

我们的理论不在状态，好多人自说自话，自我满足，这对我们社会主义发展是有害的，对于我们全面深化改革开放是有害的，所以我们现在急需形成一套指导中国发展的，对中国未来十年，三十年，乃至五十年的发展有指导意义的理论体系。下一步，我们马克思主义者，我们社会主义者的主要任务就是要形成社会主义在建设时期有益的指导理论，否则我们社会主义的发展前景，发展路径就不是很清楚，因为没有理论的民族是一个没有希望的民族，没有思想的民族是一个没有未来的民族，因此我们中华民族要崛起，精神的崛起比物质的崛起更重要，所以说我们下一步的理论研究，全面深化改革理论研究，任务更重，我们能不能实现2020年的目标，能不能在2020年取得决定性的改革成果，应该理论先行。

还有现实的不在场，好多学者研究问题，他们没有把现实纳入自己的理论和试验之内，而是系统地把现实排除在理论和试验之外，他们不是通过现实的观察来研究问题，来形成自己的理论，而是看上面，看领导的眼色来研究问题，这是非常危险的。所以我发现我们好多人写文章，空洞教条，似是而非，不知道他想说什么，因为他眼盯着上面，有些学者不是研究现实，他是研究领导，看领导说什么了，有什么讲话，什么文章，自己在那儿发挥，把现实系统地排除在外，这是一个非常危险的态度。中国现在进入风险社会，它的一个最重要的原因，就在于我们理论创新不够，观念开放不够，现实琢磨不够，这是我们的大问题。所以下一步我们要全面深化改革，理论研究，现实关注非常重要，否则我们就会出现方向不明，路径不清，就会出问题。我个人一直强调，国家治理现代化是三中全会非常重要的亮点，这个亮点就是使我们认识到国家治理要现代化，首先是一套理论，这是第三点。

第四个标志，主体意识对个体意识的崛起，随着全球化和信息化时代的到来，中国人，特别是80后、90后，他们的主体意识、个体意识在增强，主体意识和个体意识增强的一个社会后果就是社会的多样化，社会多样化的一个结果就是加大了社会治理的难度。在传统社会没有多元化，是高度一致性的社会，因此我们过去的治理方式可能还有效，在全球化和信息化时代的今天，随着主体意识的崛起，我们变成多元化社会，你再用过去那种治理方式治理现代社会已经不行了。

3、市场起决定性作用

第二点，我想强调一下，这次会议在政府职能转变概念里面，我们有一个重要的一句话，叫市场起决定性的作用，和我刚才讲的政府、市场和社会共治，这个概念是一致的。过去我们提市场的基础性作用，现在我们提决定性作用，虽然差两个字，但是意义大不相同。为什么？我个人理解有两个原因，第一个原因，市场起基础性的作用，还有不起基础性作用的因素，比如政府，因此我们为政府对市场的干预这句话留下了空间，必须改。第二个原因，经过三十多年的发展，我们基本上形成了社会主义市场经济体制，我们在逐步完善社会主义市场经济体制，但是我们现在所遇到的问题从现实来看，主要是政府对市场的过度干预，使政府在资源配置过程中间，可以说起主导作用。我们这次明确提出，以后市场将起决定性作用，这是一个非常先锋的、前卫的、正确的表述。

这个表述就决定了，将来我们要建立一个公平竞争的市场经济体制，我们主要通过市场来配置资源，民营企业发展空间在扩大，民营企业的投资领域在扩大，标志着政府的干预减少，这也是三中全的一个非常重要的亮点。我们说政府转变职能，我个人认为是牵一发而动全身的东西，未来改革15大领域，60项具体方面，能不能改革到位，与政府职能转变有非常密切的关系，因为政府职能转变它涉及到，第一，限权、放权和分权问题；第二，涉及到政府、市场和社会共治的问题；第三，涉及到市场能不能在资源配置过程中间起决定性作用的问题，如果政府强行干预，决定性作用很难实现。

（二）国家治理现代化的本质特征

我们说国家治理体系现代化主要是指依法治国体系的形成，我们说在当今世界，一个现代化国家的基本标志，基本特征就是法制国家，法大于权，法大于人，这是国家治理现代化的本质特征。因此，下一步的改革重点要使权力服从于宪法体制、法律体制，绝不能让权力超过宪法。依法治国提了很多年，是能不能实现公平正义的社会一个重要的标志。我们国家是不是真正实现了依法治国，真正实现了法大于权，法大于人，每个机构，每个单位，每个个人都必须在法律体系下生活，都不能违反宪法和法律而生活。我们说国家治理现代化，首先说它的治理体系要现代化，治理体系就是说要有法律社会体系，这也是非常重要的。

（三）国家治理现代化的基本内容

我们说现代国家治理体系，基本内容就是人民参与治理，在现代文明世界，国家治理的重要内容就是人民参与治理，如果没有人民参与治理，仅仅是权力参与治理，政府参与治理，这个治理体系就不是现代化的。我们说国家治理的现代化的中心内容就是让人民群众参与治理过程，只有人民参与治理过程，我们才有望实现一个公平正义的社会。所以说三个重要文件里面都提到，我们发展改革的最终目标就是要实现一个公平正义的社会，什么叫公平正义的社会呢？公平正义的社会是社会主义社会的基本特征，也是未来中国改革的基本目标。我曾经有一个观点认为，从共和国建成以来，有三个三十年，第一个三十年，从解放到1978年，主要以政治建设为主，搞社会主义，目标是稳固国家政权，在思想上我们强调意识形态，强调资本主义与社会主义的斗争，那个时候我们的路径是很清楚的。第二个三十年，我们提出贫穷不是社会主义，提出以经济建设为中心建设社会主义，报纸杂志还有领导讲话，除了关键场合讲社会主义，一般情况下，当我们遇到资本主义概念的时候，我们不说资本主义，我们说发达国家，我们遇到社会主义概念的时候，我们说发展中国家，这三十年我们经济发展了，中国人终于扬眉吐气了。第三个三十年，就是未来的三十年，从改革开放到金融危机，从2008年到2040年左右，都是中国发展的重要时期，特别是到2020年是我们发展的第一个阶段，全面建成小康社会，2020年以后，再过二十年，中国成为一个现代化国家，那个时候我们认为我们的民族就彻底崛起了。我一直想讲，未来30年中国要以社会建设为中心，搞社会主义建设，目标就是实现社会的普遍公正性问题，为什么这么讲？如果说改革开放初期我们社会的主要矛盾和主要问题是普遍贫困问题的话，现在中国社会的矛盾已经发生了变化，变成了普遍的不公正性，未来三十年，我们要以公正为中心，搞社会主义建设。过去三十年是以经济为中心构建改革发展，未来三十年，我们也画一个中心词，这个中心概念就要变了，公正，我们要搞一个公正的社会主义，真正实现国家治理的现代化，公正的体系很重要。

我一直强调，中国现在遇到两大问题，都是未来改革必须关注的问题，一个就是贫富差距，收入分配制度改革，必须提上改革的议事日程。我们改革要啃第一个硬骨头，要打的第一个硬仗，就是怎么建设一个更为公正的社会，特别是在收入分配方面。第二个硬仗是反腐败，十八大以来一直在抓，初见成效，但是远远没有达到我们的目标，从现在的腐败形势来看，任务还很艰巨的。反腐必须出硬招，必须加大反腐的力度，提出一些措施。现在我们的一些腐败情况对于公民，对于社会的影响，对于人的精神和道德的影响，对于政府形象的影响都非常非常恶劣，他们的所作所为不但使政府的威信下降，还使整个社会的道德水平下降。

要改革，要改变干部选用体制，好多人就问我，怎么改？这是下一步要研究的问题，我们发现票决有问题，考试选拔有问题，好多人变成考试专业户了，官员进入位置以后怎么晋升，这都得考虑。

我一直讲两条，第一，谁能进入公务员队伍，就是考试，全世界都一样，凡进必考，这个不能打破，现在的问题是有一些地方官员，在想方设法打破这个刚性的规定，有的叫公务员聘任制，我是坚决反对的。国外的经验是项目聘任，针对某一个项目，公务员人数不够，可以允许项目小组从社会上招聘两个有特殊技术的符合标准的项目聘任公务员，因为在美国、日本等国家，招个公务员太难了，特别是专业技术人员，都愿意在社会上工作，因为工资高。比如说，有一个航空研究项目，政府人数不够，技术力量不足，可以聘请哈佛大学的教授，在项目小组里工作两年，按照标准发薪酬，两年期满，项目一结束，就回到哈佛大学继续工作。这是很好的经验，可以借鉴，但是不能让别有用心的人钻了空子。所以凡进必考是进入公务员队伍的刚性要求，不能变，不能想创新改革，这是没有创新改革的，是刚性的，要是创新改革，变成柔性的，谁都可以钻空子，那还了得。

第二个，晋升，谁都想升官，这很正常，是正常人的思维，官做得越大越好，人性如此，但是也有规则，而且规则必须是刚性的，公开透明的，谁都不能钻空子的。我们来看一些国外的经验，有两个刚性的，公开透明的原则，一个是资历晋升，比如在日本，升职与否跟单位领导没多大关系，这是官僚体制对公务员体制最基本的影响，在日本实行了100多年，按部就班地走，每个人都可以当上处长，大家把心思都放在工作上，干得好，资历老，处长的职位自然而然是我的，找谁走后门也没有用，所以资历在日本这样的国家很重要，这点需要把握好，他们也强调官僚体制不是好体制，但是我们不得不和他们和平共处，虽然不是最好的制度，但是它是在所有最坏的制度里面最好的制度，可能有问题，但是比较来说还是好的。另一个绩效制度，上世纪三十年代在各个国家普遍建立了绩效制度，根据工作情况进行打分，绩效分高的人胜任更高的职位，所以在德国，只要是公务员队伍改革或者需要晋升，这个单位所有人都知道是谁晋升，明面上的，就是他，另一方面，公务员需要裁员的时候，单位里的人也都知道该裁减谁，一定是到这个单位最晚的那个人，绝不会裁减资历最老的人，大家很清楚，规则非常清楚。在德国公务员没有拍马屁的情况，领导和下属一起出差，各拎各的包，各登记各的房号，彼此是平等的职业，他们的政府制度，基本上达到了公平，基本上激发了公务员的工作积极性和责任心。

实现公平正义是国家治理体系现代化的重要方面，在这个方面公务员的工作方式、工作能力、工作水平是非常重要的，既然很重要，公务员的选拔和晋升就必须尽量客观，必须在公务员队伍中间形成一种风清气正的态势。

今天由于时间关系，我就讲到两个问题，总的来说，三中全会的重要概念就是全面深化改革，下一步中国改革是制度联动性的改革，这一点，我们必须要清楚。第二点，三中全会一个重要亮点就是提出国家治理的现代化，内容非常丰富，它包括经济、政治、文化、社会、生态等各个方面，我们要达到2020年的目标，国家治理现代化是一个关键词。我就讲这么多，谢谢大家！